La coopération internationale : une question éthique

Ignace Berten, Espaces, Bruxelles

Introduction

n traitant ici de la coopération internationale, nous nous limiterons à la coopération entre l'Europe et les pays du Sud, en portant une attention particulière à la coopération entre l'Union européenne et ces pays. L'Europe entretient des rapports étroits avec le reste du monde depuis le XVIe s. Ces rapports sont loin d'avoir été pacifiques. Historiquement, ils ont été principalement le fait de conquêtes et de colonisation. Ce type de rapport a atteint son extension maximale au cours du XIXe s. Les États européens ont appuyé leur développement économique et industriel à partir de l'exploitation des ressources de leurs colonies.

Cette hégémonie européenne a été progressivement démantelée suite aux deux grandes guerres du XXe s. Le processus de décolonisation a conduit à de nouveaux rapports avec les anciennes colonies, appelés tiers monde, pays sous-développés ou pays en développement (PED). Ces derniers ont acquis ou conquis leur autonomie politique, mais dans la plupart des cas, les populations n'ont pas accédé à la libération sociale et économique espérée ; souvent même leur situation s'est dégradée. Aujourd'hui, les PED se répartissent en différentes catégories sur une échelle de développement économique : au sommet de celle-ci, les nouveaux pays industriels (NPI), en bas se trouvent les pays les moins avancés (PMA), ou encore les pays pauvres très endettés (PPTE). Avec les PED, l'Europe entretient à la fois des rapports commerciaux et des rapports de coopération. Qu'en est-il de la coopération ? Que peut-on en attendre ?

1. La coopération dans le contexte mondial

Après la seconde guerre mondiale on avait cru et espéré (sincèrement ?) pouvoir vaincre la pauvreté, - représentée principalement par la malnutrition et la famine, - grâce au développement. Celui-ci était largement pensé comme un effort pour rattraper un retard par rapport aux pays industrialisés, et donc comme une industrialisation accélérée. Échec manifeste. Le nombre de pauvres n'a cessé d'augmenter, la décolonisation n'ayant pas apporté la libération et la croissance espérées. La théorie de la dépendance a ensuite fait de la pauvreté un effet de causes exclusivement exogènes (le Nord capitaliste). Quelques essais de `déconnexion', c'est-à-dire d'un développement autocentré à l'écart du marché mondial, ont aussi échoué. La dépendance est une cause évidente du manque de développement, mais il y a aussi les limites, incohérences et contradictions internes¹. Et ce n'est pas en s'isolant qu'il peut y avoir une porte de sortie... Les régimes plus nationalistes ou socialistes n'ont pas non plus réussi, en partie parce que les puissances du Nord, les États-Unis à leur tête (qu'on pense à Cuba, au Brésil, au Chili...), les ont étouffés, sans leur laisser la moindre chance. Le capitalisme ultralibéral devenant dominant, un nouveau slogan a cherché à s'imposer : « Trade, not aid ». L'aide crée la dépendance, elle n'est pas respectueuse du partenaire, dit-on. Développons donc le commerce, et laissons faire le marché, qui est le seul sauveur. Et les Institutions financières internationales ont entonné le couplet en conditionnant leurs prêts aux « plans d'ajustement structurel », pour que les pays ainsi aidés puissent réellement entrer dans le jeu du marché mondial. Échec aussi dramatique, dans la plupart des cas, que les solutions précédentes. En effet, si on n'a pas d'exemple de pays pauvre arrivant à un véritable développement en se tenant à l'écart des échanges internationaux, il ne suffit pas qu'ils s'ouvrent à ces échanges pour se développer, les rapports de force politiques, économiques et commerciaux étant trop inégaux. Les seuls qui ont réussi à entamer une dynamique de développement, en Asie essentiellement, ont largement fait appel au protectionnisme et à l'initiative de l'État.

La Banque mondiale commence à faire son mea culpa (le FMI est plus lent à faire amende honorable) : si on ne prend pas en compte la dimension sociale et les conditions locales et si on n'assure pas une certaine protection de l'économie locale, tout projet de réforme économique échoue et crée plus de problèmes qu'il n'en résout. Par ailleurs, les engagements pris par les pays du Nord n'ont jamais été tenus : principalement l'engagement à consacrer 0,7 % de leur PIB à la coopération. On est bien en deçà, les États-Unis et le Japon étant bons derniers. Il est vrai que tout n'est cependant pas noir sur le front de la lutte contre la pauvreté, en particulier en Asie. La Chine et l'Inde, par exemple, connaissent une croissance et une réduction assez importante de la pauvreté, et ils améliorent ainsi les statistiques mondiales. Ces deux pays se gardent bien d'appliquer les recettes du FMI ! Leur développement ne doit cependant rien non plus à la coopération. On voudrait pouvoir espérer un monde coopératif. Nous sommes loin, très loin du compte. Et aujourd'hui peut-être plus que jamais. Les États-Unis, unique superpuissance, imposent leur loi, en fonction de leurs intérêts exclusifs et de l'ordre du monde qui leur convient. De façon affichée et décidée, ils se situent au-dessus de toute institution et de toute loi internationale, dans la mesure où celles-ci ne répondent pas pleinement à leurs objectifs. À moins d'une réorientation fondamentale, aussi imprévisible que peu probable, nous entrons dans un monde plus instable et plus dangereux, très éloigné d'un esprit coopératif...

2. L'Union européenne et la coopération

Les pays européens occidentaux ont été et restent, de loin, les plus grands pourvoyeurs d'aide pour les PED. Cette aide est principalement bilatérale, souvent entre les États coloniaux et leurs anciennes colonies. Trop souvent cependant, cette aide est une aide liée : elle est conditionnée par l'obligation de faire appel à des entreprises du pays donneur en ce qui concerne l'exécution des projets de développement (infrastructures, industries). Une des conséquences de cette modalité de l'aide est la construction d'un certain nombre d'éléphants blancs, ces projets très ambitieux (barrages électriques, usines...), particulièrement profitables pour les entreprises qui les ont construits, - la corruption y aidant plus ou moins souvent, - mais qui n'ont jamais fonctionné ou qui n'ont pu fonctionner que quelques années par manque d'entretien et de compétences, bien souvent aussi par manque de pertinence économique. Par rapport à cette aide bilatérale, la Communauté européenne (devenue dans la suite Union européenne) a engagé un processus de coopération original et intéressant à divers égards, malgré ses limites et contradictions². Qu'est-ce que la coopération ? « Le terme désigne un certain type de relation entre deux acteurs : une relation qui n'est pas antagonique, mais qui, au contraire, parie sur la possibilité d'agir (opération) avec un autre. La coopération est le contraire de la concurrence. Il s'agit donc d'une forme d'association entre au moins deux partenaires qui mettent en commun leur volonté d'agir pour atteindre un même objectif. [...] La coopération est donc un certain rapport à autrui qui reconnaît l'autre comme autre, mais comme un autre utile pour son propre projet. Elle est donc une option optimiste sur les relations à l'autre³ »

2.1 L'esprit de Lomé

Dès son discours de 1950, Robert Schuman situait la solidarité avec l'Afrique, en vue de son développement, comme l'un des objectifs de la future Communauté européenne. En 1958 est créé le FEDOM (Fonds européen de développement outre-mer), qui deviendra ensuite le FED (Fonds européen de développement), fonds modeste mais qui a la qualité d'être géré en commun par les pays membres de la Communauté, via la Commission européenne. Deux conventions sont signées en 1963 puis 1969, les Conventions de Yaoundé, avec 18 pays africains et malgaches, premier essai de gestion paritaire du Fonds. Puis il y aura surtout, à partir de 1975, la Convention de Lomé signée entre la Communauté et 46 pays ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique). La Convention de Lomé présente un certain nombre de traits caractéristiques qui différencient le type de coopération qu'elle cherche à mettre en place par rapport aux modalités habituelles de la coopération. Il s'agit d'une coopération qui se veut un partenariat multilatéral entre deux groupes d'États : ceux de la Communauté européenne et les pays ACP, partenariat au sein duquel la définition des objectifs et la gestion des fonds s'effectuent de façon paritaire, les deux partenaires étant égaux en droit dans la négociation.

Les Conventions de Lomé I (1975), Lomé II (1979) et Lomé III (1984) marquent une continuité et une avancée régulière quant à l'esprit de coopération. On retiendra principalement la mise en place d'un régime préférentiel dans les tarifs douaniers, sans réciprocité, et la création du Stabex, processus de stabilisation des revenus des produits agricoles, afin de contrebalancer l'instabilité des marchés internationaux (Lomé I). Plus tard, sera aussi créé un mécanisme semblable pour les produits miniers : Sysmin (Lomé II). Lomé III y ajoutera la coopération en vue du respect des droits de l'homme. Par rapport à la coopération bilatérale, Lomé permettait de dépasser le risque de l'aide liée, et cela plaçait les pays ACP dans une relation de négociateurs comme partenaires quant aux objectifs et quant à la gestion des fonds. Il s'agissait d'une avancée considérable dans l'esprit de la coopération.

Ce type nouveau de coopération rencontrait cependant aussi des limites. En particulier, si le principe de l'égalité en droit dans la négociation était affirmé, dans les faits, il y a toujours quand même une certaine inégalité entre donneur et bénéficiaire. De plus, dans la négociation, de part et d'autre, il fallait que les gouvernements des deux groupes se mettent d'accord entre eux, chacun de leur côté, sur les termes de la négociation : il va de soi, que États membres de la Communauté européenne étaient bien mieux armés que les 46 pays ACP pour définir une politique commune. Ajoutons aussi une troisième limite : le budget mis en commun pour la coopération dans le cadre de Lomé ne représentait qu'une fraction limitée du budget de la coopération de chacun des États européens, ces États souhaitant garder la maîtrise de la coopération bilatérale et de ses enjeux politiques. Limites aussi du côté des partenaires bénéficiaires principaux de la coopération, les pays ACP : il y a eu divers gaspillages, détournements, manoeuvres de corruption. Malgré ces limites, il faut reconnaître que la Convention de Lomé dans ses premiers développements, constitue dans le paysage des relations entres pays riches et pays pauvres un essai réel de rapport plus égalitaire et coresponsable. Du point de vue éthique, cela signifie une véritable reconnaissance de l'autre comme partenaire responsable.

2.2 De Lomé à Cotonou

La Communauté puis l'Union européenne s'élargissent, mais les partenaires ACP constituent eux aussi un groupe de plus en plus important : à Lomé I, ils sont 46, à Lomé IV, ils sont 70 (d'où une difficulté encore plus grande de présenter un front uni). En même temps, à partir de Lomé IV (1994) et Lomé IV bis (2000), s'opèrent des déplacements significatifs par rapport aux conventions précédentes. D'une part, les mécanismes des fonds de stabilisation Stabex et Sysmin, si originaux et avantageux pour les pays exportateurs de matières premières agricoles ou minières, se sont complètement grippés : le cours de ces matières premières a tellement chuté, que les ressources de ces fonds ont été rapidement complètement épuisées. On y renonce donc : les pays qui pouvaient en bénéficier sont ainsi, comme tous les autres, livrés aux aléas du marché, et cela le plus souvent en leur défaveur.

Deux autres nouvelles orientations sont prises. D'une part, une importance beaucoup plus grande donnée au commerce et donc au marché, avec une reconnaissance croissante du rôle des entreprises privées. La concurrence devient un mot d'ordre, et la soumission aux règles générales du GATT, puis de l'OMC (éliminer les distorsions de concurrence : chasse aux subventions, par exemple pour les produits de première nécessité ; chasse aux avantages accordés aux pays le plus pauvres : principe de la nation la plus favorisée) met en cause nombre de pratiques plus favorables aux pays les plus pauvres. Par ailleurs, sont introduites un certain nombre de clauses politiques : respect des droits de l'homme, démocratie, bonne gouvernance, et par là une conditionnalité dont les pays riches se font les juges. Le principe de partenariat égalitaire perd de plus en plus de son contenu. En 2000, c'est à Cotonou qu'une nouvelle convention est signée : le caractère commercial est encore accentué (avec cependant le maintien d'un régime de préférences non réciproque pour les PMA) : l'objectif de plus en plus clair est d'inscrire les ACP dans le système du commerce mondial, en incitant fortement à la privatisation des entreprises et des services.

La Convention de Lomé, telle qu'elle a été pensée et mise en oeuvre au départ, a fortement perdu de son esprit et de son intérêt. Un élément positif, cependant, bien qu'ambigu. Un rôle décisif est désormais reconnu aux acteurs non étatiques : entreprises, syndicats et ONG, comme facteurs de développement. Il s'agit d'impliquer l'ensemble des forces économiques et sociales dans les stratégies de développement, et pas seulement les États. Il est clair que dans cette nouvelle stratégie, le rôle premier est reconnu aux entreprises. La question est de savoir la place réelle qui sera accordée aux associations de la société civile actives sur le terrain du développement, ces associations multiples qui ont une véritable expertise dans ce domaine.

2.3 Les déclarations et les pratiques

En février 2001, l'Union européenne prend une nouvelle initiative : « Tout sauf les armes ». De quoi s'agit-il ? D'ouvrir les frontières de l'Union à tous les produits en provenance des pays pauvres sans aucune taxe de douane. Proposition généreuse, et juste. Mais... Il y a un mais. Les choses ne se mettront en place que progressivement pour les produits sensibles, c'est-à-dire ceux qui risqueraient de déstabiliser les producteurs européens : bananes (2006), riz et sucre (2009). Pour les PMA, ces délais sont longs, trop longs. D'autant plus qu'on prévoit la possibilité d'instaurer des quotas, si les marchés étaient menacés de déstabilisation. Par ailleurs, il n'y a pas seulement les barrières tarifaires (ou douanières). L'accès au marché européen pour les produits agricoles en provenance des pays du Sud, tout comme le commerce Sud - Sud pour ces produits, se heurtent à deux autres types d'obstacles.

Le premier, le plus important : ce sont les subventions accordées aux agriculteurs européens et à l'exportation des produits agricoles. Les producteurs des pays pauvres ne peuvent concurrencer l'agriculture industrielle du Nord, que ce soit celle de l'Europe ou celle des États-Unis (encore plus subventionnée que l'agriculture européenne).

Le second obstacle, également non tarifaire et moins visible, ce sont toutes les normes phytosanitaires imposées par l'Union européenne, normes certainement justifiée pour une large part, mais faisant parfois aussi partie d'une stratégie de protection des marchés. Le discours est celui du libre accès au marché européen, la pratique est de fait beaucoup moins ouverte pour les pays avec lesquels on dit vouloir coopérer. Il y a donc encore bien du chemin à faire.

3. Pour une éthique de la coopération

Comment évaluer, d'un point de vue éthique, la pratique de la coopération européenne ? Comment esquisser les lignes d'une coopération qui répondrait aux exigences éthiques ? Autrement dit, que serait une coopération juste ?

3.1 Critères d'une coopération juste

Une coopération juste devrait prendre la forme d'un contrat de solidarité internationale⁴. Ce contrat de solidarité devrait lui-même se fonder sur un certain nombre de principe.

Le premier principe est la reconnaissance de ce que le développement est un droit. Tous les êtres humains appartiennent à l'unique communauté humaine, tous les pays appartiennent à la communauté internationale. Les droits de l'homme, et d'abord le droit à la dignité, sont des droits universels : tout homme, toute femme est citoyen(ne) de cette communauté internationale, dont les Nations unies sont une expression au moins embryonnaire.

Le deuxième principe est la reconnaissance et l'acceptation de ce que le développement est un processus lent et de long terme : cette inscription dans la durée, le marché ne peut l'assurer. Pour assurer le développement, le marché doit être accompagné et encadré. C'est toute la société qui demande à être mobilisée en vue de la transformation des structures sociales sans destruction du tissu social existant. L'objectif du long terme doit cependant être associé aux objectifs immédiats de sauvetage des situations de pauvreté extrême : il faut articuler l'humanitaire, le politique et l'économique.

Le troisième principe est celui du dialogue et de la confiance : pas de coopération sans vrai dialogue, sans compréhension réciproque, en vue de déterminer des projets communs. Ces projets communs doivent eux-mêmes inclure les différentes dimensions d'un véritable développement : vie politique, pauvreté et inégalités sociales, environnement, participation de la société civile, transparence des procédures et mécanismes financiers, etc. Il faut tenir compte du fait qu'il n'y a pas égalité entre les partenaires de la coopération : il ne peut donc y avoir pleine réciprocité dans les avantages. L'équité demande qu'on vise à réduire l'inégalité, et donc que dans l'opération le partenaire plus pauvre en tire davantage de bénéfice que le plus riche, même s'il s'agit bien d'une stratégie de gain mutuel.

Le quatrième principe est une véritable éthique de responsabilité, de part et d'autre : les deux partenaires ont à prendre en charge leur propre devenir, en évitant tant la passivité que le bureaucratisme, et en articulant positivement les décisions. Cela suppose que les objectifs soient bien négociés, en fonction du bien commun, en visant au maximum de participation de tous les acteurs publics, privés (entreprises, coopératives, etc.) et sociaux (ONG, Églises, etc.).

3.2 Quelles chances pour une coopération plus juste ?

Deux raisons complémentaires peuvent ouvrir à l'espoir d'une coopération plus juste entre l'Europe et les pays pauvres.

D'une part, le projet européen est fondé sur un certain nombre de valeurs, valeurs déclarées dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : « Consciente de son patrimoine spirituel et moral, l'Union se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles de dignité humaine, de liberté, d'égalité et de solidarité » (Préambule). Déclaration de principe, certes, et trop souvent contredite dans les pratiques par les intérêts particuliers (ceux des groupes sociaux privilégiés, des entreprises, des États). Il y a cependant une sensibilité européenne à ces valeurs. Et la portée de ces valeurs ne se limite pas aux États membres et futurs membres de l'Union : il s'agit bien de valeurs indivisibles et universelles. Il est clair cependant, à moins d'idéalisme naïf, qu'une déclaration de valeurs ne suffit pas à déterminer une politique, et encore moins une politique économique. La coopération est aussi fondée sur la conviction qu'il y a intérêt mutuel à coopérer.

Nous vivons dans un monde de plus en plus instable, et les inégalités croissantes contribuent à cette instabilité et à la violence qu'elle engendre. Il est de l'intérêt de tous qu'à moyen et à long terme soit gagnée la guerre contre la pauvreté : intérêt en termes précisément de stabilité et donc de sécurité politique et économique. Mais intérêt aussi dans la création de nouveaux marchés, de part et d'autre : inclure davantage de monde dans le marché, augmenter significativement le nombre de consommateurs est une opération gagnant - gagnant : élévation du niveau de vie et donc de la dignité humaine d'un côté, nouveaux marchés de l'autre, et croissance économique pour tous... Encore faut-il inclure la dimension du temps dans les options politiques. Les États-Unis cherchent à imposer un nouvel ordre du monde au nom de la démocratie et de la sécurité, ces deux objectifs étant de fait subordonnés à leurs intérêts économiques et politiques, quels qu'en puissent être les coûts pour tous les autres.

L'Europe, et plus particulièrement les pays membres de l'Union européenne, ont appris deux choses de leur histoire faite entre autres de guerres dévastatrices :

1° que la paix et la sécurité ne peuvent être gagnées, à long terme, que par la mise en place d'une légalité internationale, et donc d'autorités internationales ;

2° que la solidarité et la coopération économiques sont une voie de bénéfices pour tous. De ce point de vue, l'Europe pourrait jouer un rôle important au niveau géopolitique. Elle pourrait aussi jouer un rôle moteur pour une autre coopération, à la fois plus juste et plus efficace. Elle pourrait, mais n'en a pas pour le moment les capacités en raison de ses propres divisions et de son manque de projet commun : les difficiles négociations en vue d'un nouveau traité européen le manifestent et plus encore la crise provoquée par la guerre en Irak. On peut cependant espérer que les forces représentées par la société civile seront capables d'ouvrir de nouvelles perspectives. En 1950, l'initiative de Schuman, Monet, Adenauer visait le long terme : la paix dans une Europe de type fédéral. En cinquante ans les avancées ont été considérables, même s'il reste bien du chemin à faire. Pourquoi un pari semblable avec les pays pauvres serait-il impensable ?

1) Aldo FERER, observant les pays du tiers monde qui ont connu un véritable décollage économique (les NPI), très différents entre eux, fait cependant remarquer qu'ils présentent tous certaines caractéristiques communes : « une stabilité du cadre institutionnel, l'existence d'élites ambitieuses et la prédominance d'idées économiques hétérodoxes », autrement dit une intervention forte de l'État, et en même temps « le respect du droit de propriété » (Dictionnaire critique de la mondialisation, Paris, Le pré aux Clercs, 2002, p.103). - Voir aussi, en ce qui concerne le Congo comme exemple de responsabilité partagée au sein du système mondial injuste, entre les puissances du Nord et les pratiques locales : Patient BAGENDA BALAGIZI, Le Congo, malade de ses hommes, Bruxelles, Luc Pire / Entraide et Fraternité, 2003.

2) Voir pour ce qui suit : Jean Claude LAVIGNE et Bernard LESTIENNE, Construire une éthique de la coopération. Un projet pour l'Union européenne, Paris, Chronique sociale, 2000

3) Op. cit, p. 17

4) Voir la conclusion de Construire une éthique de la coopération